Desgranando el galimatías jurídico del estado autonómico

[Recopilación de estados y comentarios]

ADDENDUM PRIMUM

En varias ocasiones he aludido al hecho de que, como sostiene el catedrático y constituyente José Luis Meilán Gil, la distinción entre los regímenes de autonomía previstos en nuestra Constitución no se limitaba sólo a la cuestión de la “vía lenta” y “vía rápida” en la asunción de nuevas competencias, sino al hecho CAPITAL de que las CCAA de la vía del art. 143 sólo iban a tener potestad reglamentaria mientras que las que optaban por la vía del art. 151 sí tendrían asamblea legislativa.

Añado a continuación otros preceptos de nuestra Carta Magna que refuerzan las tesis de este sabio hombre:

  • Las leyes marco y la distinción entre leyes de transferencia y leyes de delegación no se pueden alcanzar a entender si no se parte de los dos regímenes de autonomía diferenciados que el constituyente reflejó en el Título VIII de la Constitución: Comunidades Autónomas con asamblea legislativa y otras sin ellas.
  • Aparentemente las leyes marco que regula el art. 150.1 de la Constitución contradiría esto último que he dicho, puesto que señala que mediante leyes marco se pueden atribuir a TODAS las CCAA la facultad de dictar, en materias de competencia estatal, NORMAS LEGISLATIVAS… Pero añade luego “sin perjuicio de la COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES” (y no sólo del TC) para vigilar la adecuación a la ley marco de esas “normas legislativas autonómicas”. En la sinopsis de este precepto que publica la web del Congreso se señala que esto último se refiere al hecho de que la ley marco puede habilitar al Gobierno autonómico a dictar directamente esa “norma legislativa” que sería, pese al nombre, controlable por los órganos jurisdiccionales. Esto es plenamente coherente con la previsión de que algunas CCAA tuviesen potestad legislativa y otras sólo reglamentaria.
  • Respecto al art. 150.2 de la Constitución, hay autores que señalan que no hay diferencia entre “leyes de transferencia” y “leyes de delegación”. La sinopsis del Congreso señala que “leyes de transferencia” son aquellas que establecen una nueva relación de DESCENTRALIZACIÓN entre el Estado central y las CCAA, mientras que las “leyes de delegación” establecen “relaciones de DESCONCENTRACIÓN (como por ejemplo la Ley Orgánica 5/1987)”. Nuevamente, esto tiene plena coherencia con la distinción entre CCAA con potestad legislativa y CCAA sólo con potestad reglamentaria, pues sólo a las segundas se les “delegaría” competencias (meramente reglamentarias respecto de competencias estatales PLENAS del art. 149.1), mientras que a las primeras sí se les podría transferir “toda la competencia en bloque” (tanto facultades de ejecutar como de legislar).

Como al final todas las CCAA tienen potestad legislativa, explicar este tipo de leyes tiene menos sentido y memorizar tales contenidos se hace más difícil al obviar la lógica inicial. Pero insistiré en estas diferencias iniciales entre ambos regímenes autonómicos (unos con potestad legislativa, otros solamente con potestad reglamentaria), que también se evidencian en los siguientes preceptos:

  • Artículos 147.2 y 152.1 de la Constitución: el primero se refiere al contenido básico de todos los Estatutos de Autonomía (denominación y delimitación del territorio, competencias asumidas y denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas, sin especificar cuáles); el segundo precepto señala que las CCAA que hubiesen optado por la vía del art. 151.2 tendrán, entre otras instituciones, asamblea legislativa.
  • Artículos 146 y 151.2: el primero no exige referéndum para aprobar los Estatutos de Autonomía presentados por la vía del art. 143, mientras que el segundo sí exige tal referéndum. Resulta obvio que se pregunte a los ciudadanos por un Estatuto de Autonomía que prevé una asamblea legislativa con potestad de dictar leyes que afecten a su vida diaria.
  • Artículos 147.1 y 152.2: el primero no exige referéndum para la reforma de los Estatutos de Autonomía elaborados por la vía del art. 143, mientras que el segundo sí exige tal referéndum. Por las mismas razones que las señaladas en el párrafo anterior.
  • Artículo 144.b): pensado en su día para la incorporación de Gibraltar, y utilizado finalmente para Ceuta y Melilla. El hecho de que el Tribunal Constitucional no reconozca que Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas porque no tienen potestad legislativa es otra forma de referirse, con posterioridad a la generalización de asamblea legislativa a todas las CCAA por los intereses electorales de UCD y PSOE, al hecho de que Ceuta y Melilla sí serían CCAA pero sin potestad legislativa, y que así deberían serlo todas las CCAA que recurrieron a la vía del art. 143 y no a la del art. 151.
  • Artículo 162: señala que están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, entre otros, los órganos colegiados ejecutivos de las CCAA (los gobiernos autonómicos) Y, EN SU CASO, las Asambleas de las mismas.

Los artículos 148.1 y 149.1 no distinguen entre competencias plenas, compartidas y concurrentes, a diferencia de la Ley Fundamental de Bonn, porque tal distribución variaría según hablásemos de CCAA sin potestad legislativa (sólo podrían aspirar a tener facultades de ejecución sobre las competencias del art. 148.1 y algunas del 149.1 tras pasar 5 años desde la aprobación de su Estatuto) y las únicas 4 CCAA con potestad legislativa (podrían aspirar a tener facultades plenas ex art. 148.1 y de desarrollo legislativo o ejecución sobre las competencias del art. 149.1). Tengamos en cuenta que el art. 148.1 en ningún momento habla de competencias exclusivas o plenas.

ADDENDUM SECUNDUM

Teoría de los círculos concéntricos de García de Enterría y principios de preclusión, desplazamiento por juez ordinario, prevalencia y supletoriedad a fondo: muy enriquecedor para comprender mejor las relaciones entre derecho estatal y derecho autonómico.

Comentario de José McGarry:

Ojo con la STC 61/1997.

Comentario mío:

No entiendo esa sentencia: el Estado siempre tendrá título competencial respecto de aquellas facultades legislativas que, pudiendo atribuirse la comunidad autónoma, no se las hayan previsto estatutaria ni extraestatutariamente. No veo ninguna innovación respecto de la STC 147/1991, que ya obligaba al legislador estatal a justificar su título competencial, en lugar de basarse meramente en el hecho de que alguna comunidad autónoma no hubiese dictado aún legislación de desarrollo.

Comentario de José McGarry:

Mira más FJ, se refiere a la cláusula de supletoriedad, al derogar legislación supletoria existente al asumir las CCAA sus competencias y legislar. Precisamente, restringe el ámbito competencial del Estado.

Comentario mío:

Claro, pero restringe el ámbito competencial del Estado sólo respecto de aquellas CCAA que hayan asumido la competencia. Si la Comunidad Autónoma A asume la competencia X y la Comunidad Autónoma B no, el Estado puede seguir dictando legislación sobre la materia hasta que todas las CCAA hayan asumido esa competencia. Sólo entonces el derecho supletorio del Estado quedará “congelado” y devendrá en “histórico”. O así lo entiendo yo.

Comentario mío:

Creo que ya os entiendo (a ti y a la sentencia): que el Estado siga legislando para aquellas CCAA que no hayan asumido la competencia no es derecho supletorio, sino sencillamente derecho de aplicación directa en esas CCAA sin competencia; derecho estatal que de ningún modo se podrá entender como supletorio respecto de aquellas CCAA que sí hubiesen asumido la competencia antes de promulgarse ese derecho estatal.

Comentario de José McGarry:

Exacto. Ese es el quid, antes se consideraba que el derecho supletorio estatal seguía siendo referente aun cuando se hubiesen asumido competencias y dictado leyes. Tras esta STC, ya no.

Comentario mío:

Qué Estado autonómico más chulo el nuestro: hasta el derecho estatal supletorio varía entre las distintas CCAA según el momento en que hubiesen asumido la competencia cada una de ellas.

ADDENDUM TERTIUM

Puesto que es imposible ignorar mi relación con facebook, lo integro en mi tiempo de estudio. Desde ayer he compartido con vosotros, porque me parecen relevantes, algunas constataciones, reflexiones, u opiniones que me forjo a medida que avanzo en el estudio del temario de mi oposición. He aquí una más.

Una Comunidad Autónoma puede atribuirse competencias, bien en virtud de su Estatuto de Autonomía (vía estatutaria), bien en virtud de determinadas leyes estatales (leyes marco, de transferencia y de delegación) reguladas en el artículo 150 de nuestra Constitución (vías extraestatutarias).

Hemos de señalar que la asunción estatutaria de competencias viene limitada a los contenidos de los artículos 148.1 y 149.1 de la Constitución. El primero regula materias sobre las cuales podían atribuirse competencias todas las CCAA desde el principio; el segundo enumera una serie de materias (mal llamadas de “competencia exclusiva”) y de ellas atribuye determinadas facultades al Estado (sólo potestad de dictar legislación básica en unas materias, potestad de legislar íntegramente en otras materias, y potestad plena para legislar y ejecutar en las demás materias), pudiendo las CCAA atribuirse el resto de facultades sobre dichas materias.

Por el contrario, las leyes estatales que regula el artículo 150.2 de la Constitución permiten delegar o transferir a las Comunidades Autónomas competencias de titularidad estatal susceptibles de tal cosa. Debemos distinguir aquí dos grupos de competencias transferibles o delegables:

1) Competencias que las CCAA no podían atribuirse inicialmente en virtud del artículo 148.2 de la Constitución (aquellas que hubiesen accedido a la autonomía por la vía del artículo 143 debían esperar 5 años para poder ampliar sus competencias más allá de las recogidas en el artículo 148.1 de la Constitución); e incluso competencias que pudieron pero no quisieron asumir desde el principio. En este último caso, la atribución de competencias por vía de ley de transferencia o delegación vendría justificada por ser menos engorrosa que emprender una reforma estatutaria.

2) Competencias que las CCAA, por sí mismas, no pueden atribuirse ni siquiera mediante la reforma de sus estatutos de autonomía.

Dicho esto, queremos mencionar la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución. Resulta que las competencias transferidas a las CCAA en virtud de esta ley fueron asimismo incorporadas en sus respectivos Estatutos de Autonomía en virtud de otras leyes orgánicas de reforma estatutaria (todas ellas operadas en 1994).

Del mismo modo, la Comunidad Valenciana incluyó en la reforma de su Estatuto de Autonomía de 1994 una disposición transitoria 3ª en virtud de la cual no sólo recogía estatutariamente las competencias que la Ley Orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de Transferencias a la Comunitat Valenciana de Competencias en Materia de Titularidad Estatal (LOTRAVA) le había transferido de manera paralela a la aprobación inicial de su Estatuto de 1982; más aún, dicha disposición transitoria DEROGÓ la referida LOTRAVA.

¿Qué quiero decir con todo esto?

1. Que una Comunidad Autónoma no tiene competencia “exclusiva” sobre una materia sólo porque lo diga su Estatuto, sino que habremos de deducirlo a partir de una interpretación sistemática del conjunto de preceptos constitucionales, leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley que determinan la distribución de competencias y regulan o armonizan su ejercicio (estatutos de autonomía pero también leyes marco, de transferencia, delegación y armonización; y quizá otras más), al que llamamos bloque de la constitucionalidad.

2. Pero además, y esta es mi constatación, que cuando una reforma estatutaria recoge competencias que han sido atribuidas en virtud de leyes de transferencia o delegación, habremos de distinguir las dos situaciones a las que nos referíamos tres párrafos más arriba:2.a) Si tales leyes transferían o delegaban competencias sí atribuibles por vía de reforma estatutaria, estaremos ante la modificación de una ley orgánica que vacía de contenido el título competencial atribuido inicialmente a la Comunidad Autónoma por la ley de transferencia o delegación.2.b) Si tales leyes transferían o delegaban competencias no atribuibles por vía de reforma estatutaria, el enunciar tales competencias en el Estatuto no varía el hecho de que tales materias o potestades sean de competencia autonómica en virtud de la ley de transferencia o delegación, Y NO EN VIRTUD DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA.

Madrid, 1 de diciembre de 2013.

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