Las semillas del Brexit

En estos últimos días de retiro campestre me he lanzado a leer Postguerra: una historia de Europa desde 1945, del historiador británico Tony Judt (2005). Llevo poco menos de la mitad, pero he decidido extraer algunas partes, publicarlas y comentarlas someramente en sucesivas notas, cada una de ellas atendiendo a una temática distinta. Aquí va la primera nota, que es larga —el libro también lo es— pero resulta amena de leer a mi juicio. La he dividido en cuatro secciones, siendo la cuarta casi tan extensa como la suma de las tres primeras. La numeración de las páginas que recojo obedece a una versión gratuita del libro en formato ebook.

Páginas 266 a 272

La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA, 1951)

Gran Bretaña, como Jean Monnet reconocería más tarde en sus memorias, no había sido invadida ni ocupada […]. Los británicos vivieron la Segunda Guerra Mundial como un momento de reconciliación nacional y de convergencia, más que como un doloroso desgarro del tejido del Estado y la nación, que era como se recordaba al otro lado del Canal. En Francia la guerra había dejado al descubierto todo lo que de malo había en la cultura política de la nación; en Gran Bretaña, parecía que había servido para confirmar todo lo que sus instituciones y costumbres nacionales tenían de positivo. […]

La política doméstica de la Gran Bretaña de la postguerra se dedicó por completo a asuntos de justicia social y a las reformas institucionales que ésta requería. En gran medida esto se debió a los sucesivos fracasos de los gobiernos anteriores a la hora de solucionar las desigualdades sociales; la tardía reconducción del debate hacia la necesidad urgente de aumentar el gasto público en salud, educación, transporte, vivienda, pensiones, etcétera, muchos la interpretaron como una bien merecida recompensa a los recientes sacrificios realizados por el país. Pero significaba también que la mayoría de los votantes británicos (y numerosos miembros del Parlamento) no tenían idea en absoluto de lo pobre que era su país y lo que les había costado ganar la épica contienda contra Alemania.

En 1945 Gran Bretaña era insolvente. […] En lugar de adaptar los esfuerzos bélicos de Gran Bretaña a los limitados recursos del país, Winston Churchill se había jugado el todo por el todo: pidió prestado a los norteamericanos y vendió el patrimonio británico en el extranjero para mantener el flujo de dinero y material destinado a la guerra […]. El coste de la Segunda Guerra Mundial para Gran Bretaña fue el doble que el de la Primera; el país perdió una cuarta parte de su riqueza nacional.

Esto explica las recurrentes crisis monetarias que el país atravesó durante la postguerra […]. [E]l Plan Marshall apenas tuvo ningún impacto en la inversión o la modernización industrial: el 97 por ciento de los fondos de contrapartida (en mayor medida que ningún otro concepto) se utilizaron para pagar la inmensa deuda del país. Estos problemas […] se veían además gravemente exacerbados por el alcance global de las responsabilidades imperiales británicas. […]

La única forma de pagar que el país tenía en estas circunstancias tan extremadamente difíciles era que los británicos se autoimpusieran unas restricciones y se sometieran de manera voluntaria a unas condiciones de penuria que darían lugar a la tan comentada característica de aquellos años: la orgullosa y victoriosa Gran Bretaña parecía en cierto modo más austera, pobre, gris y lúgubre que cualquiera de las otrora derrotadas, ocupadas y ultrajadas tierras del otro lado del mar. […]

Fue la era de la austeridad. Para aumentar las exportaciones del país (y conseguir así las vitales divisas extranjeras) casi todo estaba racionado o sencillamente no disponible: la carne, el azúcar, la ropa, los coches, la gasolina, los viajes al extranjero e incluso las golosinas. El racionamiento del pan, que nunca había tenido que utilizarse durante la guerra, se introdujo en 1946 y no se abandonó hasta julio de 1948. El gobierno celebró ostentosamente una «hoguera de controles» el 5 de noviembre de 1949, por la que numerosas restricciones quedaron abolidas, pero muchos de estos controles tuvieron que volver a imponerse cuando hubo que volver a apretarse el cinturón con la guerra de Corea, y el racionamiento de alimentos básicos siguió aplicándose en Gran Bretaña hasta 1954, mucho después que en el resto de Europa. Las escenas callejeras de la Inglaterra de la postguerra hubieran resultado familiares a los ciudadanos del bloque soviético; así lo expresaba una ama de casa inglesa al recordar aquellos años: «Había colas para todo, sabe, aunque no supieras para qué era una cola […] te ponías en ella, porque sabías que al final de la cola había algo».

En la España de Franco la cartilla de racionamiento para alimentos duró oficialmente hasta mayo de 1952.

Los británicos demostraron una notable tolerancia respecto a sus privaciones, en parte por la creencia de que al menos eran compartidas por igual en toda la comunidad […] La sensación de que no había otra solución y de que el gobierno sabía lo que tenía que hacer convirtió a la primera generación de la Inglaterra de la postguerra, como describió el novelista David Lodge al evocar su juventud, en «cautelosa, insegura, agradecida por cualquier pequeñez y modesta en sus ambiciones», en claro contraste con la generación siguiente.

La sociedad británica siguió manteniendo sus diferencias y su división de clases, y el Estado del bienestar, como hemos visto, benefició sobre todo a las «clases medias». Pero la renta y la riqueza sí se distribuyeron a consecuencia de la legislación de la postguerra: la proporción de la riqueza nacional en manos del 1 por ciento más rico de la población descendió del 56 por ciento en 1938 a un 43 por ciento en 1954; y la desaparición efectiva del desempleo marcó un contraste optimista con la desalentadora situación de la década anterior a la guerra.

Los sentimientos de aquel momento quedan perfectamente plasmados en la película documental realizada en 1951 por Humphrey Jennings, Family Portrait (Retrato de familia). […] La película constituye una celebración del hecho de ser inglés, adornado profusamente por el recuerdo compartido del sufrimiento y la gloria de la reciente guerra, y está teñida de un orgullo por las peculiaridades nacionales que sólo en parte cabría calificar de artificioso. En ella se destaca la ciencia y el progreso, el diseño y el trabajo. Y en ningún momento se hace referencia a ninguno de los vecinos o aliados de Inglaterra (sic). El país se representa en 1951 tal y como realmente estaba en 1940: solo.

En 1828 el poeta alemán Heinrich Heine realizó el ya conocido comentario de que «rara vez los ingleses, en sus debates parlamentarios, expresan un principio. Se limitan a discutir la utilidad o inutilidad de una cosa, y presentar datos a favor o en contra». Los británicos rechazaron la invitación de Robert Schuman en 1950 por lo que ellos entendían como la inutilidad de participar en un proyecto económico europeo y por el rechazo que ya hacía tiempo venían sintiendo hacia los enredos continentales. Pero la decisión británica de mantenerse al margen de la CECA era sobre todo instintiva, psicológica e incluso emocional, fruto de la absoluta peculiaridad de la reciente experiencia británica. […]

La decisión no era definitiva; pero en aquel momento resultó ser fatídica. En ausencia de Gran Bretaña (y, por consiguiente, de los escandinavos), el poder de la «pequeña Europa» occidental recayó por defecto en Francia. Actuando como lo hubieran hecho los británicos en otras circunstancias, los franceses fabricaron una «Europa» a su propia imagen, y modelaron sus instituciones y sus políticas a partir de precedentes franceses. […] Muchos destacados líderes europeos deseaban fervientemente que Gran Bretaña se uniera a ellos. Como Paul-Henri Spaak, el estadista belga y europeo, señaló retrospectivamente en tono pesaroso, «este liderazgo moral habría sido vuestro si lo hubierais pedido». Monnet también reflexionaría más adelante sobre lo diferentes que habrían sido las cosas si Gran Bretaña hubiera tomado la iniciativa en un momento en el que su autoridad aún era absolutamente indiscutida. Cierto es que, diez años más tarde, los británicos volverían a pensárselo. Pero en la postguerra europea diez años era mucho tiempo y, para entonces, la suerte ya estaba echada.

Los países del Benelux deseaban la participación del Reino Unido en la CECA, y los países nórdicos directamente se abstuvieron de adherirse sin la presencia británica.

Páginas 397 a 399

La fallida Comunidad Europea de Defensa (CED, 1952)

Cuando el secretario de Estado de Estados Unidos, Dean Acheson, inició las conversaciones sobre el rearme alemán con Gran Bretaña y Francia, en septiembre de 1950, los franceses se opusieron rotundamente a la idea. Aquello confirmaba sus anteriores sospechas de que la OTAN, lejos de representar ningún compromiso por parte de Estados Unidos para proteger su flanco este, no era más que un pretexto para remilitarizar Alemania. Incluso los alemanes se mostraban reticentes, aunque por sus propios motivos. Konrad Adenauer entendía perfectamente la ocasión que para él representaban estas alteradas circunstancias: lejos de abalanzarse sobre la oportunidad del rearme, la República Federal se contuvo de hacerlo. A cambio de una contribución alemana a la defensa occidental, Bonn insistiría en conseguir el pleno reconocimiento internacional de la RFA y una amnistía para los criminales alemanes que estaban bajo la custodia aliada.

En previsión de que un acuerdo de este tipo pudiera efectuarse a sus espaldas, los franceses trataron de evitar que continuaran las conversaciones sobre la aportación militar alemana a la OTAN presentando su propia contrapropuesta. En octubre de 1950, René Pleven, el primer ministro francés, sugirió que se estableciera una Comunidad de Defensa Europea, análoga al Plan Schuman. Además de una Asamblea, un Consejo de Ministros y un Tribunal de Justicia, esta Comunidad contaría con su propia Fuerza de Defensa Europea (FDE). A los norteamericanos, al igual que los británicos, no les agradaba la idea, pero acordaron seguir adelante con ella como segunda mejor solución al problema de defender Europa.

El Tratado para la Comunidad de Defensa Europea (CDE) se firmó por tanto el 27 de mayo de 1952, junto con los documentos concretos en los que se afirmaba que una vez que todos los países signatarios hubieran ratificado el Tratado, Estados Unidos y Gran Bretaña cooperarían plenamente con una FDE y la ocupación militar de Alemania llegaría a su fin. Éste era el acuerdo que la Unión Soviética había tratado infructuosamente de hacer descarrilar con sus ofertas de un Tratado de Paz que desmilitarizara a Alemania. El Bundestag alemán ratificó el Tratado de la CDE en marzo de 1953, y los países del Benelux hicieron lo propio. Sólo quedaba que la Asamblea Nacional francesa ratificara el Tratado para que Europa occidental adquiriera algo parecido a un ejército europeo, integrando y entremezclando a sus contingentes nacionales, incluido el alemán.

Sin embargo, los franceses seguían sin estar satisfechos. […] Las dudas de Francia frustraron a los norteamericanos (en una reunión del Consejo de la OTAN celebrada en diciembre de 1953, John Foster Dulles, el nuevo secretario de Estado de Eisenhower, amenazó con un «drástico replanteamiento» de la política estadounidense en caso de que la CDE fracasara). Pero aunque el Plan Pleven había sido idea de un primer ministro francés, el debate público puso de manifiesto hasta qué punto los franceses eran reticentes a aceptar el rearme alemán fueran cuales fuesen las condiciones. Por otra parte, las propuestas para el rearme alemán y la creación de un ejército europeo no podían haber llegado en peor momento: el ejército francés se enfrentaba entonces a la derrota y la humillación en Vietnam y el nuevo primer ministro francés, Pierre Mendès-France, consideraba con razón imprudente hacer peligrar el futuro de su frágil Gobierno de coalición con una impopular propuesta para rearmar al enemigo nacional.

Así pues, cuando finalmente el Tratado de la CDE llegó a la Asamblea Nacional para su ratificación, Mendès-France se abstuvo de convertir el asunto en una cuestión de confianza, y el Tratado fue rechazado, el 30 de agosto de 1954, por una mayoría de 319 votos frente a 264. El plan para una Comunidad de Defensa Europea, y con él el de una Alemania rearmada y un ejército europeo, estaba acabado. En una conversación privada con el ministro de Asuntos Exteriores belga Paul-Henri Spaak y el primer ministro de Luxemburgo Joseph Bech, un frustrado Adenauer atribuía la conducta de Mendès a su «condición de judío», que, según el canciller alemán, trataba de sobrecompensar alineándose con el sentimiento nacionalista francés. Más verosímil parece la explicación que dio el propio Mendès del fracaso de la CDE: «En la CDE había mucha integración y muy poca Inglaterra».

Francia, al igual que la Unión Soviética, se oponía a la remilitarización de Alemania occidental, pero buscaba el apoyo económico estadounidense para combatir a los insurgentes comunistas del norte de Vietnam. De ese modo, el Gobierno francés planteó la CED para que la remilitarización alemana se diluyera al menos bajo un mismo mando europeo. El fracaso de la propuesta abrió paso, Tratado del Elíseo mediante, a la remilitarización de la RFA en 1954 y a su plena integración en la OTAN en 1955. He destacado en negrita la razón dada por el ministro de asuntos exteriores francés a dicho fracaso.

Páginas 475 a 478

La Comunidad Económica Europea (CEE, 1956)

De Gaulle concebía básicamente la estabilización económica y la modernización como armas para luchar por la restauración de la gloria nacional. Al menos desde 1871, Francia llevaba protagonizando un continuo declive, una sombría trayectoria marcada por la derrota militar, la humillación diplomática, la retirada de las colonias, el deterioro económico y la inestabilidad del país. El objetivo de De Gaulle era poner fin al periodo de la decadencia francesa. […]

El terreno elegido por el presidente francés fue la política exterior […]. De Gaulle llevaba mucho tiempo sensibilizado ante las sucesivas humillaciones francesas (a partir de 1940, infligidas más por sus aliados angloamericanos que por su enemigo alemán). De Gaulle nunca olvidó el incómodo aislamiento al que él mismo se vio sometido como portavoz de la empobrecida y en gran medida ignorada Francia, en el Londres de la época de la guerra. Su sentido de la realidad militar impidió que expresara el dolor que compartió con otros franceses cuando los británicos hundieron la orgullosa flota mediterránea en Mers-el-Kebir en julio de 1940, pero el simbolismo de aquel acto le marcó inexorablemente. De Gaulle tenía razones concretas para albergar sentimientos encontrados respecto a Washington, donde Franklin Roosevelt jamás le tomó en serio. Estados Unidos mantuvo buenas relaciones con el régimen de Vichy durante la guerra por mucho más tiempo del que hubiera sido necesario o prudente. Francia estuvo ausente de las negociaciones aliadas […]. Pero las peores humillaciones vinieron después de ganarse la guerra. Francia quedó claramente fuera de todas las decisiones importantes sobre Alemania. La información que compartían Gran Bretaña y Estados Unidos nunca se le transmitió a Francia (a la que de manera justificada se tenía por peligrosamente poco fiable). El «club» nuclear no incluyó a Francia, que de este modo quedó reducida a una insignificancia sin precedentes en la estrategia militar internacional.

[…] En octubre de 1956, cuando Gran Bretaña, Francia e Israel conspiraron para atacar el Egipto de Nasser, fue el presidente Eisenhower el que presionó a los británicos para que se retiraran, ante la impotencia y la indignación de Francia. Un año después, en noviembre de 1957, los diplomáticos franceses se enfurecieron en vano ante el envío de armas británicas y norteamericanas a Túnez, a pesar de los temores de Francia de que éstas acabaran en manos de los rebeldes argelinos. Poco después de asumir el cargo en 1958, el propio De Gaulle fue informado lisa y llanamente por el general Norstad, el comandante en jefe estadounidense de la OTAN, de que no estaba autorizado para conocer los detalles del despliegue estadounidense de armas nucleares en suelo francés.

Éstos eran los antecedentes en cuanto a política exterior cuando De Gaulle asumió plenos poderes presidenciales. De los americanos esperaba poco. Tanto desde el punto de vista de las armas nucleares como del privilegiado estatus internacional del dólar como divisa de reserva, Estados Unidos estaba en situación de imponer sus intereses al resto de la alianza occidental, y así cabía esperar que ocurriera. En Estados Unidos no se podía confiar, pero al menos su actuación era predecible; lo importante era no depender de Washington […]. Francia debía mantener su posición al máximo, por ejemplo con la adquisición de su propio armamento nuclear. La actitud de De Gaulle hacia Gran Bretaña era sin embargo más complicada.

Al igual que la mayoría de los observadores, el presidente francés creía con toda razón y lógica que Gran Bretaña lucharía por mantener su posición a medio camino entre Europa y América —y que, en caso de verse obligado a elegir, Londres optaría por su aliado atlántico en lugar de por sus vecinos europeos—. Así lo dio a entender claramente en diciembre de 1962, cuando el primer ministro Harold Macmillan se reunió con el presidente Kennedy en Nassau, en las Bahamas, y aceptó un acuerdo en virtud del cual Estados Unidos proporcionaría a Gran Bretaña misiles nucleares Polaris, lanzados desde submarinos (como parte de una fuerza multilateral que en la práctica subsumía las armas nucleares británicas bajo el control estadounidense).

De Gaulle estaba furioso. Antes de viajar a Nassau, Macmillan había mantenido conversaciones con De Gaulle en Rambouillet; pero al presidente francés no le había dejado entrever siquiera lo que iba a ocurrir. Nassau, por tanto, constituyó otro acuerdo «angloamericano» tramado a las espaldas de Francia. Dicho agravio se convirtió en insulto cuando al propio París se le ofrecieron los mismos misiles Polaris, en las mismas condiciones, sin que ni siquiera hubiera tomado parte en las conversaciones. Este era el contexto cuando el presidente De Gaulle anunció en su conferencia de prensa del 14 de enero de 1963 que Francia iba a vetar la solicitud de entrada de Gran Bretaña en la Comunidad Económica Europea. Si Gran Bretaña quería ser un satélite de Estados Unidos, allá ella. Pero no podía ser «europea» a la vez. Entre tanto —como ya hemos visto— De Gaulle se volvió hacia Bonn […].

Para Charles de Gaulle, la lección del siglo XX era que Francia sólo podía esperar recobrar su gloria pasada si invertía en el proyecto europeo y lo adaptaba al servicio de los objetivos franceses. Habían perdido Argelia. Estaban perdiendo las colonias. Los angloamericanos se mostraban menos receptivos que nunca. Las sucesivas derrotas y pérdidas de las décadas pasadas no dejaban otra opción a Francia, si es que esperaba recuperar algo de su influencia pasada:
como Adenauer había asegurado al primer ministro francés Guy Mollet el día que los franceses se vieron obligados por la presión estadounidense y la conformidad británica a detener las operaciones en Suez, «Europa será vuestra venganza».

El veto francés a la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas no fue tanto una muestra de rabieta o rencor de De Gaulle hacia los británicos como la definición de un nuevo escenario donde la diplomacia gala pudiese dar rienda suelta a su orgullo y campar a sus anchas, esto es, con total autonomía e independencia respecto de la política de Washington.

Por supuesto, había sido el propio Reino Unido quien había rehusado convertirse en miembro fundador pocos años antes. Todavía no consciente de su debilidad, y más allá de la persistencia de De Gaulle, la adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas devino más fácil cuando éste renunció a sus exigencias de extender las preferencias arancelarias a los países de la Commonwealth.

Páginas 494 a 507

La Política Agrícola Común (PAC, 1962)

Despojada ya de su gloria imperial, la función de la Commonwealth consistía principalmente en proveer a Gran Bretaña de alimentos. Gracias a las ventajas de la Commonwealth (esto es, unos aranceles que favorecían las importaciones de sus Estados miembros), la comida procedente de estos países era barata, y representaba prácticamente una tercera parte del valor de todas las importaciones del Reino Unido a principios de los años sesenta. Pero las exportaciones de Gran Bretaña a los países de la Commonwealth disminuían cada vez más en relación con el total de la exportación nacional, la mayoría de la cual iba ahora dirigida a Europa (en 1965, por primera vez, el comercio británico con Europa superaría al que el país mantenía con los Estados de la Commonwealth). Tras la debacle de Suez, Canadá, Australia, Sudáfrica e India tomaron conciencia del declive británico y empezaron a reorientar su comercio y sus políticas de acuerdo con esta nueva realidad, dirigiéndolas a partir de entonces a Estados Unidos, Asia y lo que pronto daría en llamarse «Tercer Mundo».

En lo tocante a Gran Bretaña […], la propia dependencia de Estados Unidos reflejaba la debilidad y el aislamiento que en realidad vivía el país. Por consiguiente, y a pesar de que su cultura y su educación no se caracterizaran precisamente por impulsarlos hacia la Europa continental, a muchos políticos y ciudadanos en general —entre ellos el propio Macmillan— empezó a resultarles obvio que, de una forma u otra, el futuro del país estaba al otro lado del Canal. ¿Dónde si no en Europa podía Gran Bretaña tratar de recuperar su prestigio internacional?

El «proyecto europeo», si es que alguna vez había existido […], se había estancado a mediados de la década de 1950. La Asamblea Nacional francesa había vetado la propuesta de un ejército europeo y, con ella, cualquier debate sobre una mayor coordinación europea. Cierto es que se habían alcanzado varios acuerdos regionales basados en el modelo del Benelux —especialmente el Mercado Laboral Común de los Países Nórdicos de 1954—, pero éste era en todo caso el proyecto más ambicioso que figuraba en la agenda. Los defensores de la cooperación europea sólo apuntaban a la nueva Comunidad de Energía Atómica Europea, anunciada en la primavera de 1955; pero ésta, al igual que la Comunidad del Carbón y del Acero, era una iniciativa francesa cuyo éxito residía, precisamente, en su ámbito reducido y esencialmente técnico. Si los británicos seguían mostrándose tan escépticos como siempre acerca de la perspectiva de una unidad europea, lo cierto es que no les faltaba razón del todo.

El impulso para un nuevo comienzo procedió […] de los países del Benelux, los más experimentados en uniones interfronterizas y los que tenían menos que perder dadas sus difusas identidades nacionales. Los estadistas europeos —especialmente Paul-Henri Spaak, el ministro de Asuntos Exteriores de Bélgica— tenían claro para entonces que la integración política o militar no era viable, al menos de momento. […] Resultaba obvio que el énfasis debía situarse ahora en la integración económica europea, un terreno en el que el propio interés nacional y la cooperación podían perseguirse simultáneamente sin ofender las tradicionales sensibilidades nacionales. Spaak, junto con su homólogo holandés, convocó una reunión en Messina, en junio de 1955, para estudiar esta estrategia.

Los participantes en la conferencia de Messina fueron los seis países integrantes de la CECA, junto con un «observador» británico (de bajo rango). Spaak y sus colaboradores presentaron una serie de propuestas para una unión aduanera, acuerdos comerciales y otros proyectos bastante convencionales de coordinación transnacional, todos ellos cuidadosamente elaborados para evitar ofender las sensibilidades de Gran Bretaña o Francia. Los franceses se mostraron cautelosamente entusiastas; los británicos, claramente dubitativos. Tras la conferencia de Messina, las negociaciones continuaron con un comité de planificación internacional presidido por el propio Spaak, cuya tarea consistía en proponer firmes recomendaciones para una economía europea más integrada, un «Mercado Común». Pero en noviembre de 1955 los británicos ya se habían desmarcado, alarmados ante la perspectiva del tipo de Europa prefederal de la que siempre habían recelado.

Los franceses, sin embargo, decidieron arriesgarse. Cuando el Comité de Spaak presentó en marzo de 1956 una recomendación formal a favor de un Mercado Común, París se mostró de acuerdo. Los observadores británicos continuaban vacilantes. Eran conscientes de los riesgos de quedarse fuera […]. No obstante, a pesar de las propuestas del anglófilo Spaak y de la fragilidad de la zona internacional de la libra esterlina, puesta de manifiesto pocos meses antes en Suez, Londres no podía permitirse unir su suerte a la de los «europeos». Cuando el 25 de marzo de 1957 se firmó en Roma el Tratado que establecía una Comunidad Económica Europea (y el EURATOM, la autoridad en materia de energía atómica), y éste entró en vigor el 1 de febrero de 1958, la nueva CEE —con sede en Bruselas— incluía a los mismos seis países que habían constituido la Comunidad del Carbón y del Acero siete años antes.

Es importante no exagerar demasiado la importancia del Tratado de Roma. En general no era más que una declaración de futuras buenas intenciones. Sus signatarios diseñaron un plan de reducciones y armonización arancelarias, presentaron el proyecto de unas futuras alineaciones monetarias y acordaron avanzar en dirección a la libre circulación de productos, divisas y trabajo. La mayoría del texto constituía un marco para establecer los procedimientos necesarios para elaborar y aplicar futuras regulaciones. La única innovación verdaderamente significativa —el establecimiento en virtud del artículo 177 de un Tribunal de Justicia europeo al que los tribunales nacionales someterían los casos para su fallo final— adquiriría una enorme importancia en décadas posteriores, si bien en aquel momento pasó en gran medida inadvertida.

La CEE se asentaba en su debilidad, no en su fuerza. Como el informe de Spaak de 1956 destacaba, «Europa, que en su día ostentó el monopolio de las industrias manufactureras y obtuvo importantes recursos de sus dominios de ultramar, hoy ve su situación externa debilitada, su influencia en declive y su capacidad de progresar frustrada por sus divisiones». Fue por no entender —todavía— su situación bajo este mismo prisma por lo que los británicos declinaron la invitación de unirse a la CEE. […]

No todos, ni siquiera en los Estados miembros, se sentían plenamente satisfechos con las propuestas. En Francia muchos conservadores (incluidos los partidarios de De Gaulle) votaron en contra de la ratificación del Tratado de Roma por razones de carácter «nacional», mientras que algunos socialistas y radicales de izquierdas (incluido Pierre Mendès-France) se opusieron a la formación de una «pequeña Europa» sin la tranquilizadora presencia de Gran Bretaña. En Alemania, el propio ministro de Economía de Adenauer, el entusiasta del libre comercio Ludwig Erhard, se mostraba crítico ante una «unión aduanera» neomercantilista que podría dañar los lazos de Alemania con Gran Bretaña, restringir el flujo de comercio y distorsionar los precios. Desde el punto de vista de Erhard, la CEE era un «absurdo macroeconómico». Como un experto ha señalado perspicazmente, las cosas habrían podido salir de un modo muy diferente: «Si Erhard hubiera gobernado Alemania, el resultado más probable habría sido una Asociación de Libre Comercio angloalemana, sin ningún componente agrícola, a la que Francia se hubiera visto en última instancia forzada a unirse debido a los efectos de la exclusión económica».

[…] Los holandeses, por ejemplo, no estaban del todo felices ante la perspectiva de unos altos aranceles externos de la CEE que aumentarían los precios locales y, al igual que a sus vecinos belgas, [a los holandeses] les preocupaba la ausencia de los británicos. Pero no podían arriesgarse a quedarse aislados de sus principales socios comerciales.

Los intereses alemanes eran variopintos. Como principal país exportador, Alemania estaba cada vez más interesada en el libre comercio con Europa occidental (sobre todo si se tiene en cuenta que los fabricantes alemanes habían perdido sus importantes mercados en la Europa del Este y ya no tenían territorios coloniales a los que explotar). Pero una unión aduanera europea con protección arancelaria limitada a seis países no constituía necesariamente un objetivo político racional para Alemania, como opinaba Erhard. Al igual que en el caso de los británicos, él y muchos otros alemanes habrían preferido un área europea de libre comercio más amplia y menos controlada. Pero Adenauer tenía como principio de su política exterior no romper nunca con Francia, por muy divergentes que fueran sus intereses. Y además estaba la cuestión de la agricultura.

Durante la primera mitad del siglo XX, un número excesivo de campesinos poco eficientes producían sólo la comida necesaria para un mercado que no podía pagarles lo suficiente para vivir. El resultado había sido la pobreza, la emigración y el fascismo rural. En los años del hambre inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial, se pusieron en práctica todo tipo de programas para favorecer y ayudar, especialmente a los agricultores, a aumentar la producción. Para reducir la dependencia de las importaciones alimentarias en dólares de Canadá y Estados Unidos, se hizo hincapié en fomentar la producción más que la eficiencia. Los granjeros no debían temer una vuelta de la deflación de los precios anterior a la guerra: hasta 1951 la producción agrícola europea no recuperó sus niveles anteriores a la guerra, y entre la protección y el mantenimiento de los precios por parte del gobierno, se consiguió efectivamente garantizar los ingresos de los agricultores. […] A lo largo de la década de 1950 la producción continuó incrementándose aun cuando el excedente del trabajo rural se invertía en crear trabajo en las ciudades: los campesinos europeos se convirtieron en agricultores cada vez más eficientes. Pero, no obstante, continuaron beneficiándose de lo que en realidad equivalía a una ayuda pública permanente.

[…] Francia ya no sólo era autosuficiente, sino que tenía un excedente alimentario. […] Entre tanto, el gobierno francés, siempre consciente de la importancia simbólica de la agricultura en la vida pública francesa —y la importancia sumamente real del voto rural— procuró mantener los precios y encontrar mercados para la exportación de toda esta comida.

Esta cuestión tuvo una influencia crucial en la decisión francesa de unirse a la CEE. El principal interés económico de Francia en un Mercado Común europeo era el acceso preferencial que le proporcionaría a los mercados extranjeros —especialmente al alemán (o al británico)— de productos cárnicos, lácteos y cereales. Esto, junto con la promesa de un mantenimiento continuado de los precios y el compromiso por parte de sus socios europeos de comprar el excedente de la producción agrícola francesa, fue lo que convenció a la Asamblea Nacional para votar a favor del Tratado de Roma. A cambio de comprometerse a abrir su mercado doméstico a las exportaciones no agrícolas alemanas, los franceses derivaron su sistema nacional de garantías agrícolas a los miembros de la CEE, con lo que aliviaron al Gobierno de París de una carga a largo plazo que resultaba intolerablemente cara (y políticamente explosiva).

Estos fueron los antecedentes de la célebre Política Agrícola Común (PAC) de la CEE, iniciada en 1962 y formalizada en 1970 tras una década de negociaciones. A medida que los precios fijos europeos aumentaron, toda la producción alimentaria de Europa se hizo demasiado cara para competir en el mercado mundial. Los eficientes grupos empresariales de la industria láctea holandesa no obtenían mejores resultados que las pequeñas e improductivas granjas alemanas, dado que ahora todos estaban sujetos a una estructura de precios común. En el transcurso de la década de 1960, la CEE volcó todas sus energías en promover un conjunto de prácticas y normativas destinadas a solucionar este problema. Se establecieron unos precios indicativos para todos los productos alimentarios. Los aranceles externos a la CEE elevarían el coste de los productos agrícolas importados a estos niveles, por lo general adaptados a los productores más caros y menos eficientes de la comunidad.

A partir de entonces, la CEE compraría el excedente de producción agrícola de todos sus miembros, a unas cifras entre un 5 y un 7 por ciento por debajo de los precios «indicativos». Así, liquidaría el excedente subvencionando su reventa fuera del Mercado Común a unos precios inferiores a los de la Unión Europea. Este procedimiento a todas luces ineficiente fue el resultado de una especie de toma y daca bastante anticuado. Las pequeñas granjas alemanas necesitaban importantes subvenciones para continuar en funcionamiento. No es que los agricultores franceses e italianos fueran especialmente apreciados, pero nadie se atrevía a ordenarles que restringieran la producción y mucho menos a exigirles que adoptaran un precio de mercado para todos sus productos. En lugar de ello, cada país proporcionaba a sus agricultores lo que querían, cargando en parte estos costes sobre los consumidores de las ciudades pero, sobre todo, sobre los contribuyentes. […]

La agricultura moderna nunca ha estado libre de protecciones basadas en motivaciones políticas de uno u otro tipo. Incluso Estados Unidos, cuyos aranceles externos descendieron en un 90 por ciento entre 1947 y 1967, tuvo buen cuidado (y aún hoy lo sigue teniendo) de excluir a la agricultura de esta liberalización del comercio. Y durante mucho tiempo los productos agrícolas estuvieron excluidos de las deliberaciones del GATT. La CEE, por tanto, no tenía nada de excepcional en este sentido. Pero las nefastas consecuencias de la Política Agrícola Común sí fueron probablemente únicas. Al hacerse los productores europeos cada vez más eficientes (el hecho de tener garantizados sus cuantiosos ingresos les permitía invertir en mejores equipos y fertilizantes), la producción superó con creces la demanda, sobre todo en el caso de los productos favorecidos por esta política, especialmente ventajosa para los cereales y la ganadería en la que las grandes empresas agrícolas francesas tendían a especializarse y que en cambio servía de poco a los agricultores del sur de Italia, dedicados al cultivo de la fruta, las aceitunas o la verdura.

A medida que a escala mundial los precios de los alimentos descendieron a finales de la década de 1960, los precios de la CEE permanecieron de este modo estancados en unos niveles absurdamente altos. Pasados muy pocos años de la inauguración de la Política Agrícola Común, el maíz y la carne de ternera europeos se vendían a un 200 por ciento de los precios mundiales, y la mantequilla europea a un 400 por ciento. Para 1970, la PAC tenía empleados a cuatro de cada cinco interventores europeos y la agricultura acaparaba el 70 por ciento del presupuesto, una situación estrambótica para algunos de los Estados más industrializados de Europa. Ningún país hubiera podido mantenerse con un conjunto de políticas tan absurdas, pero al transferir la carga a la Comunidad en general, y vincularla a otros objetivos más amplios del Mercado Común, cada gobierno nacional esperaba salir ganando, al menos a corto plazo. Los que salieron perdiendo con la PAC fueron los pobres de las ciudades (y no los agricultores de la CEE) y, por lo general, a los primeros al menos se los podía compensar de otras maneras.

Por supuesto, en esta etapa, la mayoría de los países de Europa occidental no eran miembros de la CEE. Un año después de que se inaugurara el Mercado Común, los británicos —que trataban todavía de evitar la emergencia de un bloque supranacional europeo— sugirieron que la CEE se ampliara a una zona industrial de libre comercio que incluyese a los Estados miembros de la CEE, otros países europeos y la Commonwealth británica. De Gaulle, como cabía prever, rechazó la idea. En respuesta a ello, y por iniciativa del Reino Unido, un grupo de países se reunieron en Estocolmo en noviembre de 1959 y se constituyeron en la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA). Los Estados miembros —Austria, Suiza, Dinamarca, Noruega, Suecia, Portugal y Reino Unido, a los que más tarde se unirían Irlanda, Islandia y Finlandia— eran en su mayoría prósperos, periféricos y entusiastas partidarios del libre comercio. Su agricultura, a excepción de Portugal, era de pequeña escala pero altamente eficiente y orientada al mercado mundial.

Por estas razones, y dados sus estrechos vínculos con Londres (especialmente en el caso de los países escandinavos), eran de poca utilidad para la CEE. Pero la EFTA constituía (y sigue constituyendo) una organización minimalista, una reacción a los defectos de Bruselas, más que una verdadera alternativa. Se trataba solamente de una zona de libre comercio para productos manufacturados; los productos agrícolas tenían que encontrar su propio nivel de precios. Algunos de los Estados miembros más pequeños, como Austria, Suiza o Suecia, podían prosperar en un mercado de sectores especializados gracias a sus productos industriales de alto valor añadido y la atracción que ejercían sobre los turistas. Otros, como Dinamarca, dependían en gran medida de Gran Bretaña como mercado para sus productos cárnicos y lácteos.

Pero la propia Gran Bretaña necesitaba un mercado de exportación industrial mucho mayor que el que sus pequeños aliados escandinavos y alpinos podían ofrecerle. Reconociendo lo inevitable —aunque con la esperanza todavía de poder influir en el desarrollo de la política de la CEE— el Gobierno de Harold Macmillan solicitó formalmente su entrada en la Comunidad Económica Europea en julio de 1961, seis años después de la desdeñosa retirada de Londres de las conversaciones de Messina. Irlanda y Dinamarca, cuyas economías estaban umbilicalmente unidas a la de Gran Bretaña, también la solicitaron a su vez. Si la solicitud británica hubiera prosperado o no es algo de lo que no podemos estar seguros —la mayoría de los Estados miembros de la CEE seguían queriendo a Gran Bretaña dentro de la Comunidad, pero al mismo tiempo se mostraban justificadamente escépticos respecto al compromiso de Londres con los objetivos esenciales del Tratado de Roma—. Pero el asunto era discutible (De Gaulle, como ya hemos visto, vetó públicamente la entrada de Gran Bretaña en enero de 1963). La siguiente anotación en el diario personal de Macmillan, motivada por el rechazo a la entrada de Gran Bretaña en la hasta entonces menospreciada Comunidad Europea, nos da una idea de la velocidad con la que se desarrollaron los acontecimientos a partir de la crisis de Suez: «Es el fin […] de todo por lo que he estado trabajando durante tantos años. Todas nuestras políticas nacionales y exteriores se han convertido en ruinas».

Los británicos tenían pocas opciones aparte de la de intentarlo de nuevo, lo que hicieron en marzo de 1967 (para ser vetados otra vez, seis meses más tarde, por el frío y vengativo presidente francés). Finalmente, en 1970, tras la dimisión y posterior fallecimiento de De Gaulle, las negociaciones entre Gran Bretaña y Europa volvieron a entablarse por tercera vez, y culminaron por fin con el éxito de la solicitud (debido en parte a que el comercio británico con la Commonwealth había descendido tanto que Londres había dejado de presionar a la reticente Bruselas para que garantizara un comercio preferencial con terceros a ciertos países fuera de la CEE).

Pero para cuando Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda consiguieron por fin entrar, en 1973, la Comunidad Económica Europea ya había tomado forma y dichos países no estaban en posición de influir en ella como los líderes británicos tanto habían deseado.

La CEE era un condominio francoalemán en el que Bonn avalaba las finanzas de la Comunidad y París dictaba sus políticas. […] Los franceses, entre tanto, «europeizaron» sus subvenciones y transferencias agrícolas, sin pagar el precio de una pérdida de soberanía. […]

Con este objetivo en la mente, De Gaulle mantuvo coaccionados a los miembros de la Comunidad Económica Europea durante su primera década de existencia. En virtud del Tratado de Roma original, todas las decisiones importantes (salvo la admisión de nuevos miembros) debían ser votadas y aprobadas por mayoría en el Consejo de Ministros intergubernamental. Pero con su retirada de las conversaciones intergubernamentales en junio de 1965 hasta que sus homólogos accedieran a adaptar su financiación agrícola a las demandas francesas, el presidente francés maniató el funcionamiento de la Comunidad. Tras aguantar así seis meses, el resto de los países tuvo que ceder y aceptar que, a partir de entonces, el Consejo de Ministros no podría ya aprobar las medidas por mayoría de votos. Esta primera ruptura respecto al Tratado original constituyó una clara demostración del poder francés.

A pesar de todo, los primeros logros de la CEE fueron impresionantes. Los aranceles intracomunitarios quedarían suprimidos en 1968, bastante antes de lo previsto. El comercio entre los seis Estados miembros se cuadruplicó durante el mismo periodo. […] A finales de su primera década de existencia, y pese a la sombra de De Gaulle, la Comunidad Económica Europea había adquirido un aura de inevitabilidad que hizo que otros Estados europeos empezaran a hacer cola para entrar.

Pero también había problemas. Una unión aduanera con altos aranceles externos, orientada hacia sí misma, dirigida desde Bruselas por una administración centralizada y un ejecutivo no elegido, no constituía un verdadero beneficio para Europa o el resto del mundo. De hecho, la red de acuerdos proteccionistas y subsidios indirectos implantada a instancias de Francia no era en absoluto coherente con el espíritu y las instituciones del sistema comercial internacional que había surgido en las décadas siguientes a los acuerdos de Bretton-Woods. En la (considerable) medida en que el sistema de gobierno de la CEE se basaba en el de Francia, su legado napoleónico no constituía un buen presagio.

Finalmente, la influencia de Francia en la Comunidad Europea durante sus primeros años de andadura contribuyó a forjar una nueva «Europa» a la que cabía imputar haber reproducido los peores defectos del Estado-nación a escala subcontinental: existía el riesgo considerable de que el precio que se tuviera que pagar por la recuperación de Europa occidental fuera un cierto provincianismo eurocéntrico. A pesar del notable crecimiento de su economía, el mundo de la CEE era bastante reducido. […] En las circunstancias de la época, esto apenas revestía importancia para la mayoría de los europeos occidentales, que, por otra parte, no tenían otra opción. Pero con el tiempo conduciría a una visión característicamente provinciana de «Europa», que acarrearía lamentables consecuencias en el futuro.

En primer lugar, y como resumen de las cuatro secciones, a Francia finalmente le pudo más su orgullo frente a Estados Unidos (V República, años sesenta) que el miedo a una Alemania fuerte (IV República, años cincuenta), y la principal perjudicada de ese cambio de estado de ánimo fue el Reino Unido.

En segundo lugar, centrándome ya en esta última sección, diré que si la Política Agrícola Común ocupó un lugar tan destacado (y un presupuesto tan abultado) en el proyecto europeo fue porque Francia pudo campar a sus anchas ante la ausencia británica en las primeras décadas. Si la integración europea hubiese descansado en un eje Londres-Berlín, ésta quizá se habría centrado en la industria manufacturera, habría sido más barata y probablemente mucho menos profunda, pero también más aglutinante y menos fantasiosa desde el principio. El cheque británico que iba a negociar Thatcher décadas más tarde sólo sería un remiendo: el Brexit ya estaba sentenciado desde el momento en que el Reino Unido, habiéndose arrepentido enseguida de su negativa a liderar el proyecto europeo, ya no encajaba en unas Comunidades Europeas moldeadas a la forma y para los intereses de Francia. Si esto último es bueno o malo, que lo juzgue cada uno.

A mi parecer el autor, como es británico, se desplaya en el último párrafo extraído con la idea de que el resultado del proyecto europeo ha sido «provinciano» para así disimular la profundidad alcanzada en la integración política, la misma que ha hecho incompatible la propia permanencia del Reino Unido. Claro que falta por leer el resto del libro.

Castellón de la Plana, 30 de agosto de 2016.

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